中国的公共债务压力超出预期

　　华尔街日报 2009-07-09

　　说到中国公共债务的实际水平，高于预期的财政赤字可能仅仅是冰山一角。

　　与美国、欧盟和日本相比，中国在经济增长放缓之际的公共财政状况要好些。拜几年来逐步收紧的财政政策所赐，中国的财政小有盈余，政府在通过公共支出推动经济摆脱低迷方面处于有利位置。财政部预计中国2009年将出现人民币9,500亿元的财政赤字，相当于当年国内生产总值(GDP)的2.9%，接近其自我设置的比例上限。这一赤字规模将使中央政府的债务额达到人民币6.3276万亿元，大约相当于中国GDP的19.5%。

　　但从今年迄今为止的政府税收和支出数据看，虽然政府开支的增速高于预期，但政府的收入却显著低于预期。中国今年3月公布的2009年中央财政预算提供了中央政府对今年税收收入的预期值。该报告预计，中央和地方政府今年的收入将达到人民币6.623万亿元，比2008年增长8%。而截至今年5月，中国政府的总收入为人民币2.7108万亿元，比上年同期下降6.7%。

　　税收中的几个大类别都低于预期。2009年中央政府超过70%的税收收入预计都将来自国内增值税、进口税、企业税和个人所得税收入，政府原本预计这几类税收都将比2008年有所增长。今年5月，政府的增值税、进口税和企业税收入都低于上年同期。个人所得税收入只比上年同期增长0.9%，而政府在预算报告中原本预计这项收入会增长7%。财政部认为，经济增长放缓、企业盈利能力薄弱以及政府运用税收手段来刺激经济，是造成税收减少的主要原因。

　　而政府支出的增长速度却快于预期。根据中央财政预算，今年政府的总支出为人民币7.6235万亿元，比2008年增长22.1%。而今年截至5月份，政府的总支出已达到人民币2.2496万亿元，较上年同期增长27.8%。由于税收收入低于预期而政府支出增速却快于预期，中国今年的公共财政前景黯淡。财政部坦率表示，财政收不抵支的矛盾将逐步凸显出来，全年财政收支形势严峻

　　如果政府的收入状况继续恶化而政府今年的支出增速继续保持目前水平，那么中国今年的财政赤字将大大超过政府预计的人民币9,500亿元水平。事实上，如果政府今年全年的收入下降幅度和支出增速维持在今年前四个月的水平，那么政府今年的财政赤字将超过人民币2万亿元(相当于GDP的6.2%)。但如果政府今年的支出足以推动经济加快增长，而政府的税收今年晚些时候又会随着经济的复苏而增加，那么上述预期就太过悲观了。政府5月份的收支状况实际上已比此前几个月略有改善。当月的税收略有增加，而支出则出现了下降。但不管情况如何，目前看来政府今年是不大可能将财政赤字控制在目标水平之下的。

　　面对经济低迷，扩张性的财政政策显然是最明智的，而在经济快速增长的时候，即使财政赤字高于预期也不足为虑。然而，随着中国经济进入很可能延续较长时间的低速增长期，较高的财政赤字，加上对地方政府债务水平的担忧以及银行系统坏帐的不确定性，这些都加剧了对公共债务实际水平的担忧。

　　地方政府债务水平极高早就是公开的秘密。由于不遵守财政纪律，收入来源有限且不稳定，同时在医疗和教育方面又要加大开支，地方政府在当前的经济低迷开始之际就已经背负着财政赤字，有的地方债务与GDP的比率处于令人担忧的水平。一家与政府有关的研究机构估计地方债务总额相当于GDP的16.5%。由于经济低迷意味着税收收入和土地出让收入的减少，同时在社会福利和经济刺激项目方面的开支加大，地方政府的债务正在进一步加剧。虽然财政部发行了人民币2,000亿元的地方债务也无济于事。

　　除了中央和地方各级政府的债务，政府还面临规模不明的临时负债，即银行系统中的不良贷款。据估计，亚洲金融危机结束时，不良贷款相当于GDP的40%以上。在政府出台多种代价高昂的干预措施，清理了银行的资产负债表之后，不良贷款才降到了当前的水平。现在，不良贷款就像恐怖电影里的反派一样，你以为他已经死了，结果在续集里又出现了。没有人认为不良贷款将会攀升至上世纪90年代末的水平。但今年头5个月新增贷款迅猛增长，其中有很大一部分贷款的发放是出于政治和商业的双重理由，几乎可以肯定，这些贷款将会在银行资产负债表上造成大量坏帐，最终成为政府的包袱。

　　粗略的计算显示，公共债务的真正水平大大超出了预算中显示的相当于GDP19.5%的比例。远远高于预期的财政赤字，很可能与中央政府债务相当的地方债务，以及银行系统不良贷款带来的临时负债都需要加进去。实际的债务将超过 GDP的40%，是中央政府债务总额与GDP比率的两倍以上。随着经济进入长期的低速增长，政府无法通过扩大税收收入来偿付债务。

　　公共债务会成为后人的包袱，债务越多，包袱就会越重。用来偿付债务的资金无法用于医疗、教育和其他公共福利开支。财政在经济形势好的时候从紧、形势不好的时候扩张是合理的经济政策。但如果对中国目前的债务水平如何、还将背负多少债务没有一个明确的概念，政策决策者和中国民众就很难在权衡当前利益和未来借贷成本时做出正确的决策。公共债务真实水平的不确定性为防止它脱离掌控增加了难度。要解决问题，政府明确公布公共债务的真实水平将会是至关重要的第一步。