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在北京工作快两年的徐松看到了解决自己住房问题的希望，端午节小长假之前，由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布，其中明确提出：公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。“对于我们这些参加工作不久的大学毕业生来说，公租房也许是解决住房问题的最好办法了。”徐松说。

“夹心层”——住房保障的“盲点”

与此前普遍推行的廉租房和经济适用房等住房保障政策不同，此次提出的加快发展公共租赁住房指导意见的最大特点就是进一步扩大了保障性住房的覆盖范围，将此前既不符合经济适用房、廉租房等住房保障条件，又没有能力购买商品房的城市“夹心层”纳入了保障的范畴。

近年来，随着我国城市化进程的不断加速，新就业职工和已经在城市居住了一定年限的外来务工人员不断增加。从住房保障层面看，由于收入、户籍等各方面的限制，这部分人群虽然面临着现实的住房困难却始终游离在既有的住房保障体系之外，成为需求最大但却保障最少的人；从市场的层面看，日益壮大的“夹心层”又成为所谓“刚性需求”最强有力的支撑，“攒钱买房”成为“夹心层”城市化的首要目标和任务，而“刚性需求”的存在从一定程度上支撑了房价的高企和坚挺。

“夹心层”的出现暴露出我国住房供应体系和供应结构过于单一的问题，也成为制约保障性住房建设和商品房市场健康发展的一大症结。

对于目前的中国房地产市场而言，“夹心层”的住房问题，不仅是保障问题，更是市场问题。北京大学房地产研究所所长陈国强在接受新华社记者采访时表示，出台公租房指导意见，是优先基本住房需求的一种政策指向，在整体上会对目前的住房体系产生重要的影响。政策一旦铺开，对形成一个多层次、多元化的住房供应结构，解决“夹心层”问题将产生重要的意义。

陈国强表示，由于公租房的覆盖面更大，惠及人员更多，在住房保障领域探讨了很久的“双轨制”开始从文件走向现实。“商品房市场由市场行为调节，住房保障由政府主导，在各地的公租房政策出台后，这种理想很可能会迅速转化为现实。”

公租房：公共服务与运营收益并行

公租房的保障前景似乎很明朗，但其能否高效推进却依然存在挑战。陈国强表示，在公租房政策的执行过程中，起码有两个问题是需要认真面对的，一个是土地的落实，另一个是资金的筹措。“土地和资金其实仍是表面问题，背后依然是各地方政府能否坚决执行、有效落实的问题。”陈国强说，虽然每年我国都有巨额的财政预算投入到保障性住房的建设当中，但资金投入和项目完成情况却并非十分理想。中央和地方财税制度的设计，一定程度上带来的财权、事权不匹配等问题，与商品房市场相比，保障性住房的投入大、产出少，这使得地方政府在大力推动住房保障的问题上始终存在着较大的顾虑。

虽然在新国10条出台后，中央在保障性住房的推进上市行了更加严格的考核、问责机制，住建部等部委也同地方签订了责任书，但要真正解决投入和产出匹配的问题，依然需要更加完善的制度设计。对于公租房的投资主体，新出台的指导意见提出“政府组织，社会参与，各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。”

“对于开发商和其他企业和机构而言，投资和经营公共租赁住房，极有可能成为一种低收益但无风险的投资新方向。”上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭说。

陈国强表示，公共租赁住房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让。谁投资、谁收益的原则，以及退出机制的设计，能够在一定程度上解决保障性住房“投入多、产出少”的问题，从而使公租房在实现公共服务功能的同时，也能兼有运营收益的功能。这对地方政府、开发企业进行保障性住房建设无疑将是一种很大的鼓励。

公租房或将成为保障主流

“公共租赁住房是一个新生事物，而且将是一个成长很快的住宅新产品，估计将成为我国住房保障体系中的主导产品”，杨红旭表示，随着公共租赁住房各项政策的完善，传统的经济适用房保障很可能将被弱化，而廉租房也将会并入公共租赁住房之中。

与杨红旭一样，许多业内人士都将公共租赁住房看做是今后住房保障的主要发展方向。之所以这样认为，一方面是由于建设公共租赁房可以提高保障效率，公共租赁房租用者不可能拥有产权，从而无法到市场上以商品房价格进行套现，进而保证了公租房保障性质的实现。

另一方面，则是因为公租房一旦大量进入市场，就可以直接稀释掉大量自住性的购房需求，从而改变商品房完全卖方市场的局面，保证商品房市场的稳步健康发展。

其实早在指导意见出台之前，上海、北京、重庆等地就已经开始就公共租赁住房的建设征求意见，解决“夹心层”的住房问题无一例外的成为各地公租房政策的核心指向。公租房也被这些城市明确为未来保障性住房的主要发展方向。

“一旦各地方政府按照指导意见的要求，尽快推动公租房建设，那么在投资、投机需求锐减的情况下，商品房市场的自住需求将再次减少。需求降低，供应增加，双管齐下对稳定房价将起到至关重要的作用。”陈国强表示，从这个角度上看，此时此刻出台公租房的指导意见，不仅是住房保障制度的进一步改革，同样也是对此前房地产调控政策的进一步深化。