——访中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌和著名税务专家高金平

　　随着营改增试点今年8月1日在全国范围内铺开，新一轮税制改革也将得到进一步推进。营改增作为以减税为目的的改革，在试点的一年多时间里，为大部分企业减少了税负。但改革初期也暴露出不少问题，比如，营改增征税范围界定不清，一些企业因进项抵扣不足等原因使税负不降反升，未来地税和国税的关系如何平衡等。如何通过全面试点发现问题，并在此期间将一系列问题逐步解决？未来营改增将要达到一个什么目标？《新财经》记者就此专访了中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌和著名税务专家、国家税务总局扬州税务进修学院教授、国际税收联合会中国研究员高金平。

　　税负增加需动态调整

　　《新财经》：营改增试点一年多，总的情况怎么样？试点企业的税负有哪些变化？

　　张斌：总的来看，已经进行的两轮试点比较顺利，除了试点涉及的“1＋6”行业，原来缴纳增值税的行业，由于抵扣增加，整体上税负也减轻了。试点中少数税负增加的行业，试点地区已通过财政补贴的方式缓解了税负上升的压力。

　　高金平：从上海试运行的情况来看，试点的各项政策措施运行情况总体良好。小规模纳税人税负由原来含税金额的5％下降到不含税金额的3％。大部分一般纳税人税负略有下降，现有增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而普遍降低。少数行业，如交通运输业、融资租赁业税负略有增长。交通运输业原适用营业税税率3％，调整为增值税税率11％，由于可抵扣的进项税额有限，会导致增值税负增加。有形动产融资租赁原来按照差额征收营业税5％，现改为差额的17％，税负明显增加。

　　《新财经》：能否谈谈，营改增在试点过程中都发现了哪些问题？

　　高金平：营改增试点过程中遇到的问题也不少。第一，对有些行业来说，在营改增征税范围的界点上难以划分，例如，税法规定纳入营改增范围的咨询服务泛指“财务、税收、法律、内部管理、业务运作和流程管理”，对于提供服务的主体，没有专业资质要求。实际操作中，有些服务合同将中介服务与咨询服务合同同时签订，如营销顾问合同服务内容，包括策划整体营销方案，同时还提供销售推广，按照产品销售收入提取佣金。又如国际采购的询价服务、招商政策咨询服务费、健康咨询、房产中介咨询、期货咨询、医疗咨询、城市发展规划、集团公司向子公司收取管理服务费等，在实际操作中，纳税人需结合服务内容、服务对象特点综合判断是否属于营改增范围，因而导致这方面的纳税争议很多。咨询类服务如果定义太过宽泛，企业可能将佣金等中介服务收入包装成咨询服务收入，享受低税率或纳入抵扣，这在一定程度上存在征管漏洞。

　　第二，少数企业短期内税负可能出现大幅上升或不平衡问题。主要表现在以下方面：一般纳税人将向非试点纳税人承租的有形动产转租给其他纳税人，实行17％税率征收增值税，但无相应进项税额抵扣，使得税负过高。

　　原交通运输业营业税自开票纳税人强制认定为一般纳税人后，实行11％的税率，但企业经营规模小，短期内无增购交通工具计划，而原有存量资产进项不能抵扣，导致企业税负较重。

　　融资租赁业可能产生的进项提前、销项滞后的抵扣不平衡问题比较突出。企业购进融资租赁设备时取得大笔进项税额，但收入却是在较长周期里分期实现，进项抵扣不平衡，企业在较长一段时期内（至少3年）无应纳税款。此外，按照现行营业税差额征税政策执行结果测试，融资租赁业务基本税负率均在1％以下。税改后，即使实行税负超3％即征即退的优惠政策，税负仍然大幅上升。

　　第三，税收优惠的衔接问题。国际远洋运输业务原属于免征营业税项目，税改后是否继续实行免征增值税税收优惠以及开具何种发票尚无明确规定。

　　《新财经》：从试点的结果来看，小规模的纳税人税负降低明显，但一般纳税人税负水平变化不大，这其中有企业进项抵扣不足的原因。未来随着试点范围扩大，能不能解决这个问题？

　　张斌：营业税改征增值税后，小规模纳税人适用3％的征收率，不允许抵扣进项税额，这与原来营业税的最低税率相同，因此小规模纳税人的税负有显著降低。一般纳税人的情况比较复杂，因为不同的行业适用不同的税率，各行业的成本构成也有较大差异。随着营改增的推进，纳入试点的行业越来越大、地域越来越广，进项税额的抵扣也会相应增加。同时，企业也要积极转换经营模式，提高专业化分工水平，按照增值税的特征安排生产经营活动，以实现税负的降?低。

　　《新财经》：从试点结果来看，某些行业不但没有减税，反而税负增加了，比如交通和物流业，这个问题怎么解决？

　　张斌：部分行业税负增加的原因很复杂，增值税和营业税的征收原理是不一样的，比如某些企业在试点期间，如果没有购置新的机器设备，它的税负可能会有所增加，但在购置机器设备的年份，税负就会有明显下降，很可能从整个固定资产的使用周期看，税负总体是下降的。由于企业购置机器设备的时间不同，因此税负增加与否，不能用一年的时间来判断，要用购买设备和没有购买设备的年份平摊下来计算才比较准确。

　　从交通运输业的情况来看，部分试点企业税负增加主要有以下几方面原因。一是配套措施不到位导致的税负增加。如燃油费发票是可以作为进项税额抵扣的，但很多加油站现在还无法开具增值税专用发票，试点企业由于抵扣不足导致税负增加。二是试点局限在部分省区的部分行业，试点企业现阶段的外购服务尚不能完全抵扣，随着试点范围和行业的扩大，试点企业的税负会有进一步的下降。三是企业经营周期的影响。在试点期间未购入机器设备的企业税负较重，但未来购入机器设备时税负会大幅下降。四是企业经营模式的影响。营业税仅对销售收入征收，但增值税允许中间投入和机器设备抵扣，许多企业的经营模式因不适应增值税征收机制而导致税负上升。例如，采取挂靠经营、内设修理车间的交通运输企业在改征增值税后，负担会增加较多。

　　需要特别强调的是，营改增的减税效应还体现为下游企业可抵扣税额的增加。即使短期内试点行业的税负增加，但如果全产业链的税负下降，试点行业增加的税负会通过价格机制在上下游企业进行动态调整，经过税负转嫁后试点行业的税负也会相应下?降。

　　高金平：从试点情况来看，交通运输业和融资租赁业税负略有增长。交通运输业原适用营业税税率3％，调整为增值税税率11％，由于可抵扣的进项税额有限，会导致增值税负增加。有形动产融资租赁原来按照差额征收营业税5％，现改为差额的17％，税负明显增加。为解决因营改增导致少数行业短期内税负增加带来的成本提升问题，少数地方为支持营改增，采取了政府补助的做法。从长远来看，由于增值税属于价外税，最终由消费者承担。经营者会通过服务价格的调整将税负向下游客户转移，因此对企业的经营及整个行业的发展不会产生影响。

　　有利于完善企业经营模式

　　《新财经》：营改增除了给企业减税外，企业还会得到什么好处？

　　张斌：增值税和营业税的征收原理是不同的，营业税是对销售收入征收，不同经营模式和成本构成的企业，只要销售收入相同，税负就一样；增值税是对扣除中间投入和机器设备后的增值额征收，经营模式不同、成本结构不同的企业即使营业额相同，税负也可能有很大差异。

　　例如，在征收营业税时，如果成本相同，一个企业自己内设汽车修理车间还是外购修理服务，对于营业税负没有差别。但改征增值税后，外购修理服务的支出可以作为进项税额抵扣，这样会鼓励企业进行更加细密的专业化分工。因此，除了减税，营改增还可以引导和促进企业完善经营模式，强化专业化分工，提高财务成本核算的水平。

　　高金平：营改增的真正利好远不止减税负，营改增对运输业、信息服务业、创意产业等行业从制度层面解决了影响服务业发展的税收瓶颈问题，有利于开拓服务业市场，延长产业链条。由于部分现代服务业能开具增值税发票，公司所服务的产业链上的客户同样可以进行增值税抵扣，从而降低了客户购买服务的成?本。

　　此外，在原营业税体制下，各个服务分包环节重复缴纳营业税，不利于企业业务的集成。而营改增有效避免了重复征税，进一步优化了产业分工和相互协作，促进了现代服务业发展。

　　《新财经》：营改增作为中国税收改革的重要一环，目的是减轻企业税负，同时发展服务业，这也是未来调整经济结构的要求。您认为未来能实现这个目标?吗？

　　高金平：我国稳定经济增长，助推经济结构调整的措施主要有5项：工业转型升级规划发布实施和技术改造、鼓励兼并重组、加强节能减排和淘汰落后、促进产业转移和产业集聚、加快培育发展战略性新兴产业。由此可见，调整经济结构需要“多管齐下”，营改增是上述5项措施的辅助措施，选择与制造业关系密切的部分现代服务业进行试点，可以减少产业分工细化存在的重复征税因素，既有利于现代服务业本身的发展，也有利于制造业产业的升级和技术进步。

　　地方与中央利益如何平衡

　　《新财经》：从地方财政收入来看，营改增是否意味着地方财政收入的减少？未来如何平衡地方财政与中央财政的关系？

　　张斌：尽管目前试点方案将原来征收营业税的企业改征增值税后的收入全部留给地方政府，但未来随着试点的推进，营业税最终将被增值税完全替代。原来增值税75∶25分成，营业税大部分归地方政府的收入分配格局打破后，中央和地方的税收分配关系势必要进行根本性的调整。

　　目前来看，这种调整有多重方案可供选择，例如，通过事权上收以减少地方政府的支出压力；通过增加一般转移支付增加地方政府收入；结合税制改革，通过重新划分中央和地方政府的税收分配关系，通过开征房产税作为市、县一级地方政府的主体税种来增加地方政府收入，等等。在这个意义上，营改增改革会对中央和地方财政体制的方方面面都产生重大影响。

　　高金平：根据现行财政体制，增值税属于中央和地方共享税，营业税属于地方税。试点期间，为维持现行财政体制的基本稳定，营业税改增值税后的收入仍归属试点地区。从总体上看，营改增会导致中央和地方财政收入的同时减少；从长远利益看，企业税负的下降，降低了企业成本，增强了企业发展的后劲儿，经济发展了，税收收入反而会增加。要从根本上解决土地财政问题，不仅要调整中央与地方财政分配关系，各地地方政府还应着眼于长远，因地制宜发展产业经济，同时通过减少楼堂管所建设，精简管理机构降低行政开支，加强廉政建设，提倡勤俭节约、杜绝铺张浪费等措施降低行政成本。

　　《新财经》：近期看到一些相关报道，说有的地方政府为了提高税收，增加了“零散税”等税种，这在一定程度又加大了小企业的税负，这种情况会发生吗？

　　张斌：中国的税法立法权是高度集中的，地方政府没有权力增设新的税种，因此所谓增加“零散税”等税种是不准确的，更大的可能是加强“零散税源”的管理。按照目前的试点方案，原来征收营业税的企业改征增值税后，尽管由地方税务局改为国家税务局征管，但这部分税收收入仍然全部属于地方政府的收入，并不按照75∶25的比例在中央和地方之间分成。目前地方政府加强对“零散税源”的管理以增加税收收入的主要原因是经济增速放缓后带来的总体税收增速下降。

　　对于小微企业尤其是个体工商户的税收征管确实存在着“逆向调节”的问题。所谓“逆向调节”是指在经济形势较好、税收收入增收较多的时期，税务机关往往比较容易完成税收任务，因此对于征管成本较高的“零散税源”管理相对比较松。

　　但在经济增速放缓、税收收入增幅下降，地方政府收入压力比较大的时期，地方政府往往会通过加强对“零散税源”的管理来增加税收收入。而在经济增速放缓的时期，小微企业的经营往往也比较困难，这时加强征管会导致小微企业的实际税负上升。

　　造成“逆向调节”的原因有多个方面，就税务机关而言，应进一步强化依法征税的意识，严格按照税收法律法规的要求进行税收征管，尤其是要落实针对小微企业的各项减税措施，提高核定征收的科学性。

　　促进服务业发展

　　《新财经》：下一步，哪些行业适合尽快营改增试点？哪些行业暂时还不适合试点？为什么？

　　张斌：服务业的情况比较复杂，一般来说，生产性服务业，如交通运输、邮电通讯、信息服务等作为中间投入的行业应优先纳入试点范围；生活性服务业，在产业链条中的作用不显著，可以考虑采用简易征收等方式稍后推进。今年8月1日起，广播影视作品的制作、播映、发行等已经纳入了现代服务业试点范围，按照今年4月10日国务院常务会议的要求，下一步会择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入营改增试?点。

　　高金平：增值税共设有17％、13％、11％、6％、0％五档税率和一级小规模纳税人简易征收率3％。个人认为，为简化税制，彻底解决重复征税，使得增值税链条完整并解决营改增试点过程中遇到的问题，政府应当尽快将营业税全面改征增值税，并以此推动国税、地税机构合并，降低行政成本。我国全面实行营改增在技术上已不是问题，重要的是首先要调整中央与地方的财政分配关系，确保地方财政收入不受大的影响。

　　《新财经》：营改增最后希望达到一个什么效果？目前来看，已取得了哪些效果？

　　张斌：营改增的最终目的是消除重复征税，完善税制，鼓励服务业的发展，促进经济结构调整。未来，进一步推进营改增试点，除了要积极完善各项配套措施，处理好中央和地方财力分配关系外，扩大行业试点的关键是要解决服务业各行业间差异较大与增值税要求较少档次税率之间的矛盾，即处理好税负调整与税制优化的关系。综合考虑财政的承受能力和增值税制优化的要求，结合降低间接税比重的目标，个人认为应将目前17％、13％、11％和6％四档税率逐步归并减少至两档，实现覆盖商品和服务的普遍征?收。

　　高金平：营改增的最终目的是将现行营业税的征收范围全部改征增值税。从目前试点情况来看，部分行业营改增存在许多技术问题，纳税争议较大。只有全面实行营改增，并将税制改革与征管改革同步，才能达到优化税制结构，税收收入与经济增长同步，提高税收收入质量，提高征管效率，充分发挥税收各项职能作用的目的。

　　另外，营改增还有利于社会专业化分工，促进现代服务业的发展。营改增范围的逐步扩大，必将增加基础服务、生产和市场服务、个人消费服务、公共服务等领域的就业岗位。