作为社会主义国家的一项重要社会福利政策，我国民政部承担了流浪乞讨人员一定时间内的食宿和免费送其回家的职责。但是，由于我国各地救助站之间的信息共享不畅和通讯手段的相对落后，常常不能在规定时间内完成相应的任务。“用信息技术的手段，提高救助站工作人员的办事效率，并甄别清楚真正需要救助的流浪人员，从而不仅让资金花费更合理，而且能帮助流浪人员尽早回家。”8月底，在接受记者采访时，国家民政部社会福利和社会事务司救助站管理处张齐安副处长如是说。

通过信息登记和实时信息比对措施，有效遏制恶意骗取救助；通过救助站之间的网上实时交流和跨省救助体系，完成对跨区域流浪人员的及时救助，在第一时间将救助对象送到家；通过救助公益网站，公众可登记走失人员信息，并能从救助站登记的信息中及时得到反馈……在全国1026个救助站，这一系列的成效清楚的显现出来，而这些正是源于信息技术与实际业务的有机融合。正如一位专家在系统上线会上所说，救助管理系统的社会效应在于提高了工作人员的依法行政能力，更好地解决流浪人群的问题、赢得了民心；而在建设中IT技术与业务的完美结合，则为下一步信息化建设起到了很好的示范作用。

信息技术落实管理措施

从2003年8月1日开始，由国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式施行，原有强制性的“收容遣送制度”被关爱性的“救助管理制度”所取代，要求全国1500多个县级以上城市的人民政府根据需要设立救助站，对于自愿求助的流浪乞讨人员，救助站可提供10天免费食宿，并负责与流出所在地救助站联系，将流浪者及时送返原籍。

与以往相比，救助管理制度要求分类救助，细化服务，并保障受助人员基本生活权益、维护人格尊严，毫无疑问这将更好地保障社会安定。但是在旧体制基础上起步的救助管理工作在业务流程、工作制度、管理体系上都亟待发展完善，而且在手工操作的过程中，救助管理过程存在着诸多弊端，出现了救助效能较低、业务监管不到位的情况。据介绍，这种弊端主要表现在三个方面：一是对求助人员的甄别难题，出现骗取援助的现象；二是跨省流浪人员的接送问题，通过电话、传真等传统的交流手段，很难及时找到流浪者原籍所在救助站并得到反馈，在10天内实施跨省接送也更难于实现；三是上级部门对于下属各救助站的救助管理情况不能及时了解和监督。“对于救助站来说，最头痛的一件事就是面对那些骗取救助的人。尽管我们对被救助人员的条件有了明文规定，被救助者资料的填写也非常严格，但是总有许多人通过各种伪装，达到骗取救助的目的。如果能把求助者的信息及时与以往全国各地求助者的信息作对比，就能清晰地判断出是否骗取救助的行为，但是在手工录入、手工保送数据的条件下，这样的想法不可能实现。”张齐安这样表示。

通过信息技术来落实新的管理制度成为了民政部的选择，“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”由此开始启动。2004年12月，通过招投标，北京久其软件股份有限公司获得了软件开发和系统集成资格，金蝶中间件公司为其提供中间件平台。

IT与业务有机融合

从2005年初开始，救助管理系统进入建设期，经历了封闭开发、测试联调、版本升级和全国培训等多个阶段，目前该系统已经在国家民政部、32个省级民政部门、1026个救助站上线运行。截至9月6日，系统内共为91038名求助人员建立了救助档案，运行过程各方均反映良好。“该系统在救助管理战线建起了全国上下贯通、实时联动的工作平台，部、省、救助站三级部门各司其职，不同层面的业务和管理需求在该系统上都得到了充分反映。”张齐安表示，救助管理工作的业务需求与IT技术完美结合，才使得这样一个新系统得到各个业务部门的广泛认同。

实际上，在电子政务建设中，除了系统整合问题之外，业务如何与技术良好结合，达到预期效果一直是困扰各方的难题：政府一端的业务部门常常抱怨厂商提供的技术手段没有切实体现自身的业务需要，而厂商一端的技术部门也会置疑政府是否提供了足够清晰的业务需求。而在救助管理系统的建设过程中，这一难题得到了“漂亮”的解决。据悉，在系统研发和试运行阶段，民政部社会福利和社会事务司、民政部信息中心、久其软件公司、金蝶中间件公司四方共同组建了一个联合攻关队伍：社会福利和社会事务司负责业务需求的提出和阐释；信息中心负责技术把关，分析哪些技术手段能更好满足业务需求；久其软件负责应用软件开发的实现；金蝶中间件公司负责中间件技术支持。同时，这四方形成了一个良好的沟通环境，不仅有着定期的沟通，甚至实现了“随时随地”的沟通模式。“不懂就问，绝不能猜测，在这个项目的开发之初，民政部就给了我们这样明确的要求。因此，只要对业务需求不能清晰了解，我们做的第一件事就是打电话给张处长等业务负责人，问题也常常由于这样的直接、实时交流迎刃而解。”北京久其软件股份有限公司研发中心副总经理焦丹勋如是说。

就此，张齐安也总结了两条建设经验：一是项目建设的负责人必须精通业务，能给予厂商及时、不断的业务指导；二是必须形成建设各方及时，甚至随时沟通的机制。

培训和标准是建设难点

在此次建设中，培训和标准体系的建设被认为是两个难点。据介绍，从事流浪乞讨人员救助工作的许多工作者都是40岁左右的中年人，其信息化基础比较薄弱，且接受信息化应用的过程也相对缓慢。针对于此，民政部与久其软件等共同组成的开放团队在系统建设的同时，也针对该项目的实际工作者进行了多个轮次的培训工作：今年5月，建设方组织了省、市、自治区民政救助部门相关人员共1500多人的大规模培训，分别在3个城市分两期展开，并根据参加培训人员的应用水平分为多个等级，初级班甚至从最基本的电脑操作开始教起；6月份开始，研发人员深入到各个省市，在软件调试的过程中给予业务人员“手把手”地实地教授；在8月初系统上线之前，针对一些薄弱地区进行了针对性地“二次培训”，巩固了其应用水平。“正是这样的多轮培训‘轰炸’才保证了系统上线后的应用基础。”

标准化的工作在任何一项电子政务建设中都不是一件轻松的工作，救助管理系统建设中同样如此。“业务标准化、技术规范化是这一项目建设的指导思想，因此在建设中必须攻克标准建设的难关。”张齐安介绍说，针对业务标准，民政部社会福利和社会事务司专门组织了相关人员，结合借助管理制度的要求和基层的实际情况，对救助管理的整个流程进行了梳理，使各项管理要求更加具体和细化，从而形成了比较规范的救助管理体系。而为了保证技术层面的标准一致性，建设双方均希望采用那些基于开放标准的产品和技术手段，金蝶中间件产品正是因此入选。“选择金蝶中间件Apusic应用服务器，不仅是因为其性能与国外产品相当、性价比更高、本地化服务更到位，也是由于该产品的易用性和开放架构，在救助管理系统与其他系统的对接过程中，可以平滑接入完成。”焦丹勋这样解释。

五项建设后续推进

目前，救助管理系统主要实现了防止骗取救助、及时实现跨省接送、方便救助工作分析、帮助寻找走失人员等四个方面的功能。据介绍，以上这些只是救助管理工作环节中经常性的业务功能，因此在后续建设中还需要在5个方面进行完善。

首先是数据挖掘功能需进一步加强：由于使用的数据库不能满足数据挖掘的需要，在知识发现、趋势预测等方面功能较为薄弱；下一阶段将全面改进数据仓库的架构，建构完备的封闭系统，通过系统内各项指标的动态变化，发现功率，科学预测分析救助管理工作趋向，为科学决策提供有效支持。其次是改进网络架构，加强系统的容灾性、安全性、智能化建设：加强系统的安全建设，保证数据在录入、存储、传输、查询过程中的安全；采用智能客户端技术改造救助站管理子系统和省部级救助管理子系统，增强系统的可维护性和可扩展性。三是加强救助公益网站的建设力度，支持汉语、英语、法语三种语言，能够对外发布救助信息，建成国家权威的救助门户网站。四是完善特殊困难人群的救助功能：救助的对象中残疾人、未成年人、老年人或其他行动不便人员尤其是精神病人、智障人员是整个救助管理工作中的重点和难点，下一阶段将完善信息采集、甄别、查询机制，做好特殊困难人群的救助管理工作。最后是加强标准化建设，并加强与其他相关系统的对接：增加财务软件系统，能够录入救助服务发生的相关原始单据，生成各种记账凭证，符合国家财政政策，同时能够满足各级财政部门对救助管理工作过程中财务数据的查询、统计。

结束语

作为“数字民政”项目的重要组成部分，“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”的成功与否还需要更多的实践检验，但有一条是确定无疑的：通过IT技术的应用，民政部门将更快地帮助流浪乞讨人员早日回家，从而为和谐社会的到来添砖加瓦。

案例点评

承担“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”的建设对久其公司无疑是个挑战。尽管我们以前与民政部有过一些合作，但是对于救助管理制度和实际救助管理的流程并不熟悉；救助站信息化基础薄弱，工作人员应用水平低也是困扰我们的难题。但是，通过与民政部社会福利和社会事务司、信息中心等部门的紧密配合，随时进行沟通，从而很好地把信息技术融入到实际工作流程中；同时，联合开展的多轮次大规模培训也较好地解决了工作人员地应用问题。我们相信，在对该系统进一步完善之后，一定会大幅提高我国针对流浪乞讨人员救助管理的工作效率，进而保障社会稳定和繁荣。
                            ——北京久其软件股份有限公司研发中心副总经理 焦丹勋

参与“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”的建设是国产中间件介入到部委全国性管理信息系统建设的重要一步，这是金蝶的成功，也是对金蝶的考验。在此次建设中，系统采用B/S架构，这就要求有安全、稳定可靠的中间件产品作为应用支撑，同时对于未来信息整合和系统互连的要求也让具备开放标准架构的中间件产品有了用武之地。从目前来看，三层架构的体系很好地满足了救助管理工作的业务需求，产品在易用性上的针对性设计被救助管理工作人员广泛认同，而基于中间件平台预留的多个标准接口也保证了该系统扩展性和与其他系统的共享要求。可以说，信息共享是电子政务建设中的难题，而救助管理系统建设中较好地解决了这一问题，无疑这将对民政部后续的信息化建设带来许多积极的借鉴经验。
                            ——金蝶集团副总裁兼金蝶中间件公司总经理 蔡军