—写在哥本哈根大会之前
多种因素制约下，中国未来的能源政策调整空间并不充足

2009年12月7日至18日，联合国气候变化峰会将在哥本哈根举行。随着会期的一天天临近，人们对大会的期许也在起伏不定。对大会能够取得的成果有各种各样的猜测，有人认为这次大会只是毫无意义的姿态，能够做出的承诺有限，能确保的行动更加微不足道；也有人为这次大会欢呼，认为这是“拯救世界的最后机遇”。更为适当的观点可能是这样：对达成具有约束性协议的可能性应持现实的怀疑态度；但是可以谨慎乐观的认为，峰会的举办本身就会促使各国政府各自采取措施应对气候变化，尽管国际公认的条约这次可能无法达成，也可能达成了但约束力不足。

但这就带来了一个问题：各国政府在制定和实施能源战略计划的时候，到底有多大的选择空间，让国内的能源产业经受由此带来的巨变。真正的困难是：说着容易做起来难。

在气候变化问题上，最引人关注的两个国家是美国和中国，因为它们是世界上最大的两个能源消费国，在2008年分别消耗了世界一次能源的20%和18%。它们也是世界上最大的两个煤炭消费国，煤炭消费量分别占全世界总消费量的17%和43%，而煤炭恰恰是所有商用能源中温室气体排放量最大的。

在过去几年内，中国政府制定了新的能源发展战略，一方面提高能源利用效率，另一方面应对气候变化。中国政府最近在碳排放问题上做出长期的、有约束力的承诺。毫无疑问，中国在努力提高能源使用效率，鼓励清洁能源的发展上取得了一些突出成就。

一个国家能源行业不可逆的制约因素主要有：一次能源资源的规模、类别及地理分布。就中国而言，现实情况是：煤炭资源充足，石油和天然气资源有限，而且这几种资源都主要分布在北方地区，与南方和东部地区经济中心较远。尽管也采取了一些像“西部大开发战略”这样鼓励西部和北部经济发展的政策，也在努力发展新的可再生能源，但是在不久的将来，中国还是不得不依靠一种本质上效率较低而且带来污染更多的燃料—煤炭，而且还需要长距离的能源输送。

能源生产、转化及运输方面的基础设施投资持续地以惊人的速度增长，而且还在加速。在运输煤炭铁路网、输电网、油气管道建设方面的投资也都是规模巨大。这些投资的性质也决定了现有的能源供应体系还将长期存在，并且整个国家很难摆脱这种模式。考虑到中国的能源基础设施都相对较新，其使用寿命可能还有几十年，这些新近的投资会严重制约将来政府能源政策调整的空间。

同理，在能源供应链的另一端，新建工厂、商业设施和居民点的类别、耗能特性以及分布状况，也会影响将来很多年内的能源需求的规模和种类。

能源消费的方式和速度取决于国民经济的整体规模、增长速度，以及宏观经济结构，也取决于工厂、商业设施以及居住区在能源消费过程中应用的技术水平。投资能源生产及消费环节的方式会受到资金来源的影响，比如，来自于银行，或来自于政府直接出资。还取决于能源产品、消费品以及工业制成品的定价模式。此外，能源产品的定价本身还跟社会福利体系特点紧密相关，因为在社会福利体系发展不完善的情况下，提供能源补贴来减轻贫困人口负担可能是必要的。如果能源要进口或者出口，那么能源贸易可能还要得到外交和国家安全方面的政策支持。

出于以上原因，能源政策与国家政策的多个方面都紧密相关。国民经济发展计划通常都会提出期望达到的经济增长率、整体经济结构、进出口目标等等。就中国而言，能源需求的规模和结构取决于对高增长率的追求，对重工业和基础设施的持续大规模投资，以及尽可能扩大出口的政策目标。这些战略抉择也严重制约了对能源政策的调整程度。

以上这些制约因素可以说很难改变。但是中国面临的最大问题，或者我们也可以说是任何一个国家面临的最大问题，就是经济管理的制度框架，尤其是能源管理的制度框架，是不是适合鼓励并支持所需的调整。这里所谓的制度框架包括：政府机构设置，政策制订及实施机制，司法裁判系统，法律法规体系，以及社会和经济活动中人们普遍具有的观念和预期。