公用事业的收费原则

　　作者：茅于轼

　　公用事业是指公共交通、水电煤气、公路服务以及公园、图书馆、博物馆、消防、治安等服务。在美国，这些事业哪些要收费？哪些不收费？收费的原则如何确定？这是本文要讨论的问题。

人们容易产生一种误解，以为公共事业既然是政府办的事业，就不同于私营企业，不应以盈利为目的，所以公用事业至少应该降低收费标准甚至免费。但如果政府办这些事业赔了钱，赔的钱从哪里来？政府的钱来自税收，因此赔钱办公共事业，等于是用全体百姓纳的税，去补贴使用这些设施的一部分人。这部分人对公用事业用得越多，占的便宜就越大，这会造成对公共设施的过度使用，或形成不必要的拥挤。况且这部分人未必都是穷人，对他们的照顾也无助于社会公平。这样看来公用事业免费或低价收费是毫无必要的。美国有一句谚语：天下没有免费的午餐。这句话可以从两方面去理解：一方面是说没有人愿意让别人白占便宜，所以想揩油是办不到的。另一层意思是说人与人经济交往的原则不允许有人钻空子拣便宜。经济学家常说的“免费搭车”，就是指上述原则被破坏后，造成资源使用的浪费和分配不公的情形。我们常说的吃大锅饭，就是指让一些无所作为的人“免费搭车”，而使另一些努力创造财富的人的利益受到损害。所以，在设计公共事业的收费标准时，应尽量避免“免费搭车”的漏洞。正因为如此，美国公用事业的收费标准是不低的，而且随着物价水平和成本结构的变化还经常调整。例如能源危机以后，燃料费用上升，美国各地的地铁和公共汽车收费大幅度增加。虽然１９８６年物价水平和能源价格都稳定，但纽约地铁为了更新车辆，又一次上调了价格，票价从９０美分提高到１美元。最近几年地铁票价又进一步上调。公用事业非但不应赔本，而且只要经营得好还应略有盈利。所以公用事业并不一定要由政府经营，美国许多城市的地铁和公共汽车就是私营公司投资经营的。纽约市有众多由小公司经营的公共汽车运营路线，它们参与市场竞争，收费虽然略高，但设备舒适，运行安全，到站准时。这一情况有点像在北京出现的人人有座位的小公共汽车。

　　电话虽然是公用事业，却由私营公司经营。全美独立的电话公司共有约１５００家，经营长途电话最大的美国电话电报公司前几年被法院裁定解体，分成几家小公司，以利于竞争。美国的长途电话全部由计算机管理，用户在何年何月何时，几点几分，拨通外地某一话机，通话几分钟，该收多少费用等等信息，全部贮存在计算机里。月末，计算机将一个月内的全部通话记录打印出来，并算出包括本地通话费用在内的本月总账，由邮局寄给用户，作为应付款的凭据。

　　美国市内公用电话通一次话的费用比家用话机的相应费用略高。１９８６年在纽约每次市内通话要２５美分，在波士顿只要１０美分。近几年已作了调整，多半调到了２５美分。这个价钱未必正好等于打一次电话的成本，恐怕主要是方便投币，因为美国１／４美元的硬币用得很普遍。家用电话机的收费标准有几种，由用户自行选定。一种不限通话次数，每月收一定的费用；二是固定话机费加每次通话费的累计；三是每月收费一定，但通话总次数不得超过若干。根据用户不同情况，电话局可以采取成本最低的管理办法，例如不限通话次数的用户就可以不必加装记录通话次数的设备。长途电话的收费标准相当复杂。每分钟的通话费用首先与通话距离或经过中继站的数目有关，越远越贵；其次与通话发生在一天中哪一时刻有关，工作日上班时间最贵，下班后到夜间１１点其次，１１点以后及休息日最低，最高价与最低价相差可达１．５倍。此种计费标准的设计原则是收费取决于成本，鼓励用户夜间通话以充分利用设备容量，同时也避免大家都挤在线路繁忙时通话，使需要设备容量不得不扩充，导致成本增加。

　　美国还有一种免费长途电话（其实是由受话方付款，因为“没有免费午餐”），用于企业对客户的服务。这类电话在拨叫时都先拨８００，所以８００成了免费拨叫的代号。

　　原则上，使用公路也要收费。收费公路每一个出入口处都设有管理处，汽车进入时领取一张凭证，以资识别汽车在哪个地点开始驶入。当汽车驶出收费公路时，管理处根据汽车行驶的距离计费。收费标准还随汽车的重量而变。由于美国汽车拥有量极大，一次次交费耗时过多，而收的费又不高（大约每１００千米１～２美元），为了避免麻烦，也为了减少收费管理的成本，大多数公路都将该收的费并入汽油的售价中。车主买汽油的同时也支付了必要的养路费等费用。只有那些通过特殊渠道集资修建的公路，特别是大桥、大隧道，仍实行收费制度。如果这些大桥大隧道是往返必经之路，为了节省收费时间，往往只在一个方向收费，一次收费就将往返两次的费都收了。

　　电价是经常引起社会争论的话题。因为电力工业是垄断工业，一个发电厂通过电网向一定范围内的用户供电，不可能再有第二个电网进入竞争。电厂和电网由股票持有者所有，他们投资的目的就是为了赚钱。如果政府对电厂的经营不加管制，电厂可能将电价定得极高，用户由于别无选择只能减少用电量。

　　经济学的理论分析证明，对于缺乏竞争者的垄断行业，价格不能由唯利是图的企业单方面确定，而必须有政府管制。相反，对于有充分竞争的行业，企业追求利润原是天经地义的事，政府对价格不应加任何干预，而且不必担心价格过高，因为不合理的过高的价格自然会因竞争者的参与而被压抑。这一套理论支持了政府对电价的管制。铁路原也被认为是垄断行业，价格也是政府管的。但从１９８０年起，政府解除了对铁路的价格管制，因为公路、管道、航空等多种运输方式进入了市场竞争。

　　接下来的问题是政府如何确定电价。看起来唯一合理的办法是运用成本加合理利润的公式。可是如果肯定了这个公式，电厂就失去了改善经营以降低成本的积极性，甚至把各种不合理的开销也打入成本，例如公司领导的私人消费，这种情形在我国是不少见的。正因为如此，最近大家越来越认识到政府管制垄断行业的毛病，又有放松管制，采用多种方式治理的倾向，包括舆论界的监督，学术界的专门研究。１９８７年美国电力行业和政府的主要争论是：前十年内新建的大批电站由于用电量大大低于十年前的估计而没有投入运转，这批电站的建设费用能否计入成本？如果允许进入成本，此例一开，以后电力行业将毫无顾虑地扩大投资，造成不必要的浪费；如果不允许进入成本，今后电力行业将拒绝投资，造成电力供不应求。２０００年发生的加州电力供不应求就与此有关。不仅是电厂，凡是政府管价格的行业都会出现这种两难境况。而且对于垄断性行业，这种困境也是无法改变的。这里我们能看到市场力量的自然合理性。对于垄断行业缺少了市场力的作用，怎么管理也弄不好。而有市场作用时，不去管它也没有问题。但是有些产品可能有看不见的质量问题，比如食品安全、电器安全、环境污染等，这还需要政府管制。在美国，电价和其他一切商品的价格一样，供不应求时价高，供过于求时价低。一天２４小时内，白天和傍晚电力供不应求，夜间则供过于求。所以电费要分时计价，这要求设置分时电表，能分别记录不同时段内的耗量。这两种电价相差可达一倍以上。但普通家庭由于用电量不大，多半不安装此种复杂的电表。全国家庭的平均用电量１９８７年为每月７００度，平均电价接近每度１０美分。

　　顺便说一句，美国的火车票、地铁票，莫不随时间和季节而调整。一般是周末两天的票价较低；６５岁以上的老年公民避开上下班拥挤时间，可以享受折扣地铁票价；飞机票在淡季也有折扣。

　　全美国有各类图书馆３．８万多个，没有听说过有一家图书馆要收费。但服务对象有些限制，例如学校图书馆仅对本校师生开放，然而在实际执行中几乎任何人都能随便进出。占总数４５％的公共图书馆则对一切人开放，不要任何证件或介绍信，而且一直开放到书库，读者可以进入到任一书架前，随便翻阅。图书馆的开支是惊人的，仅大学图书馆（占全美国图书馆的１５％）一年支出在１９８５年就达２４亿美元。１９９５年增加到４３亿美元，２０００年估计已达到５７亿美元。在这里，“没有免费午餐”的原则不再适用。因为提高教育水平是消除社会不公平的最主要的途径，受教育，包括进入图书馆，已成为人的基本权利之一。有些博物馆（如美术馆），其性质介乎教育普及和文化享受之间，其收费办法变为在某些特定条件下免费，例如每周有两天，或对学生免费。

　　公园的收费办法类似于博物馆。娱乐性的都要收费，休息性的多不收费。消防、治安等服务，则无例外地都是免费服务。如果救火要收费，则户主可能不愿雇救火队而造成火势蔓延，殃及邻里。（博客管理员：宫丽丽）

　　小结：公用事业的收费标准应尽量做到政府不补贴，也不多赚钱。但由于缺乏竞争市场，这一点很难做到。有一些公用事业带有服务性质，或者为了照顾低收入阶层，收费较低甚至免费，成本由全体纳税人负担。