第二阶段：1978年－1992年，国企管理模式的改革探索阶段
这一时期的国企改革，是在坚持计划经济为主、市场为辅的前提下，政府向企业放权让利，扩大企业经营自主权和市场调节的范围。为此，国家重点采取了五项改革措施，即扩大企业自主权、经济责任制、两步利改税、承包经营责任制和转换经营机制。
扩大企业自主权。扩大企业自主权，是在维持计划经济体制基本框架的前提下，通过调整国家与企业之间的关系，赋予国有企业更多的经营管理权限，增强企业活力。调动员工积极性。1978年10月首先在四川六家企业中进行扩大企业自主权的试点，然后1981年开始在国营工业企业中全面推广，使得企业在财务、人事、产品生产与销售等方面拥有了更多的自主权。
经济责任制。扩大企业自主权是为了解决国家与企业之间的利益分配关系，但是国家与企业之间的责权关系并没有涉及，职工与企业的责权关系同样没有涉及。为了明确国家、企业、职工之间的责、权、利关系，1981年国家开始在工业企业中逐渐实施经济责任制。在《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》中，明确提出：工业经济责任制是在国家计划指导下，以提高经济效益为目的，实行责、权、利紧密结合的生长经营管理制度。经济责任制调整了国家、企业与职工的利益关系，在一定程度克服了“大锅饭”的弊端，调动了员工积极性；但是，以利润分成为主要内容的经济责任制，造成企业把经济利益看得过重，难以和国家的资源有效配置和经济结构调整结合起来，甚至造成企业盲目扩大员工收入的倾向，由此引发了物价上涨、经济秩序混乱等一系列问题。鉴于此，1982年年底，工业企业经济责任制基本就停止实行了。
两步利改税。利改税的出台，是为了纠正以利润分成为主要内容的经济责任制的弊端。利改税改革分两步进行，即通常所说的两步“利改税”。第一步，1983年6月开始采取利税并存的制度，即在企业利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润在国家和企业之间再次进行分配；1984年10月，开始实施第二步利改税，即将第一步利改税中的上缴利润也变成上缴税收，从而实现国有企业以税代利的改革。
承包经营责任制。1986年，国家逐渐认识到国企改革的关键在于所有权和经营权的分离，于是在1987年开始推行承包经营责任制，坚持“死包基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则。在随后1988年和1989年，国家多次发文以规范和完善这一制度。为了配合承包经营责任制，国家还先后推行了厂长（经理）负责制、横向经济联合与企业集团等改革措施。
转换企业经营机制。这实质上是对扩权让利的一个延续，旨在进一步扩大企业自主权。1992年，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，进一步明确了企业转换经营机制的目标，就是要让国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人，还明确了企业的14项经营自主权和企业自负盈亏的责任。
管理模式与特征
这一时期，国企改革处于探索阶段，国企管理模式同样处于探索阶段。国企管理开始逐渐脱离单一的计划管理模式，在顺应国家扩权让利改革的同时，开始深入思考企业与国家、企业和职工的责、权、利关系，逐渐关注企业与市场和消费者的关系。
总体上来讲，这一时期国企管理的探索主要集中两个方面：第一，经营自主权方面，国家推行放权让利政策，那么国有企业该如何利用经营自主权，尤其是面向市场、适应市场；第三，经营承包方面，国家推行经营承包责任制，那么企业如何推行。
第一、经营自主权方面
1984年国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、生产处置、认识劳动管理、工资资金使用、联合经营等十个方面放宽了对企业的约束和限制，扩大了企业经营管理权限，这就是著名的“扩权十条”。
【案例】福建55名厂长经理呼吁“请给我们‘松绑’”
1984年3月24日，福建国有骨干企业55位厂长的呼吁书《请给我们松绑》在《福建日报》全文刊登，这成为国营企业改革史上一个标志性事件，甚至后来一度还把这一天命名位“中国企业家活动日”。
在《请为我们松绑》的呼吁书中，55位厂长提出至少要给企业五条权力。第一，工厂正职由上级任命，副职由厂长提名上级考核任命，其余干部统统由企业自行任免，上面不要干涉；第二，干部制度要破除终身制和铁交椅，实行职务浮动，做到能上能下；第三，企业提取的奖励基金，企业有权自行使用，上面不要干预；第四，在完成国家计划指标的情况下，企业自己组织原料生产的产品，允许企业自销；第五，改革企业领导制度，试行厂长负责制，扩大厂长权力。
国家在1978年底就推行了扩大企业自主权的试点，并于1981年在国营工业企业中全面推广。1983年的这封呼吁信从另一个侧面也真实的说明了：扩大企业自主权，无论是在放权的范围上，还是在具体的落实上，其效果并不是满足令人完成满意的。在这封呼吁书的推动下，不久国务院就颁布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，提出了著名的“扩权十条”，两年后，也实施了“厂长（经理）责任制”。
• 生产经营方面
随着生产经营计划、产品销售等权利的下放，国有企业逐渐开始按照市场的需求安排计划和生产，面向市场进行销售。比如，企业开始关注产品质量、生产成本、市场需求、竞争状况等经营问题，逐渐从生产型企业转向生产经营型企业。
同时，逐渐关注扩大再生产及技术改进。扩权后，企业可以从利润中提取部分企业基金，用于企业自身发展的需要。于是，大部分国营企业开始利用这些资金进行技术改造和革新，并根据市场需求扩大再生产能力，由此企业的生产经营逐渐好转。比如，一些试点企业主动开展市场调查和市场预测，调整产品结构，截长线补短线，提高质量，增加品种，使生产更好地适应社会和市场地需求。
【案例】步鑫年：一个有独创精神的厂长
《一个独创精神的厂长——步鑫年》，是1983年11月发表在《人民日报》头版的一篇文章。这篇文章是关于浙江海盐衬衫总厂厂长步鑫年改革事迹的长篇通讯。由此，在1983年掀起了“步鑫年热”，步鑫年也成为当年度最耀眼的企业英雄，也让当年略显沉闷的改革氛围为之一振。
步鑫年在浙江海盐衬衫总厂的改革，说到底，就是把国家放权让利的改革精神贯彻到企业经营管理中的一个缩影。比如，他克扣一些不勤快工人的工资，甚至还开除了两个工人；他在厂里搞奖金制度，打破“大锅饭”；他还突破商业包销体制，开始自主生产衬衫，派人常住上海，研究市场信息，根据市场需求开发出了“双燕”牌男女衬衫、“三毛”牌儿童衬衫和“唐人”牌高级衬衫等产品，迅速占领了市场。
在媒体的宣传下，步鑫年后来也总结出来了一些改革的经验，比如说“日算日结，实超实效，实欠实赔，奖优罚劣”的分配原则，“人无我有，人有我创，人赶我转”的生产方针，“生产上要紧，管理上要严”的管理思想，“靠牌子吃饭能传代、靠关系吃饭要垮台”、“谁砸我的牌子，我就砸谁的饭碗”的经营思路。
“步鑫年神话”一时间成为国有企业学习的榜样，国家也大力推广“步鑫年经验”，从而又再次掀起了扩大企业自主权、打破“铁饭碗”的改革热潮。
• 用工制度方面
引入社会化用工。改革之前，在劳动人事管理上，国家进行直接管理，企业无权自主用人。扩权之后，企业有了一定的用人自主权，开始按照企业工种的实际需要，自定标准向社会公开招工。
同时，实施人才竞争机制。一些中小企业采用了招标选任的方法，经营管理者实行干部选聘制，普通职工实行工人组合制，推动了企业人事劳动制度的改革。
• 激励机制方面
实施扩权让利之后，企业可以自留部分利润，企业也有权根据利润留成情况发挥奖金。于是企业不再是干好干坏一个样，职工也不再是干多干少一个样，极大的调动了企业和职工的积极性和创造性。
第二、经营承包方面
• 积极落实经营承包制
在国家推行承包经营责任制之后，国有企业开始根据政策规定和企业自身特点，有条件的实施承包经营责任制，并在实施过程中，形成一些好的经验和方法，其中最著名的当属首钢的承包制经验。
【案例】首钢集团的承包制
1979年，国家经委、财政部等有关部门联合发出《关于在京、津、沪三市的8个企业进行企业管理改革试点的通知》，其中就有首都钢铁公司（以下简称“首钢”）。在成为试点之后，首钢推行了新的管理法，即“三个百分百”：每个职工都必须百分之百地执行规章制度；出现违规违制，都要百分之百地登记上报；不管是否造成损失，对违制者要百分之百地扣除当月全部奖金。由此，企业的生产秩序迅速恢复，工人积极性被激发出来。在随后的三年，首钢利润平均增长了45％，上缴国家利润平均增长了34％。
1982年，首钢再次成为承包制的改革试点，采取了“上缴利润递增包干”的承包方案。这个方案具体包括：第一，以1981年的上缴利润指标为基础，逐渐递增7.2％，包干时间为15年；第二，根据企业实际情况，选择企业留利的使用方向和比例；第三，奖金与利润递增率挂钩；第四，利用利润留成提取的奖励基金调整部分职工工资，实行内部工资制。
“上缴利润递增包干”的承包方案实施之后，全厂职工劳动积极性全面调动，生产效率不断提高，在全国引起了巨大反响。
• 实行厂家（经理）负责制
扩权之后，在厂长（经理）、党委会、职工代表大会三个全体主体中，厂长（经理）的权利提升到前所未有的地位，管理委员会成为厂长（经理）的参谋机构，党委会的监督制约作用逐渐淡化，职工代表大会更是形同虚设。厂长（经理）负责制，对扭转“大家负责等于大家都不负责”的局面，起到了积极的作用，但为以后的企业领导机制改革埋下了隐患。
• 企业兼并与企业集团
随着企业承包的推广，横向经济联合逐渐发展到企业兼并和企业集团的模式。但是由于受到“三不变”（所有制不变、企业隶属关系不变、财政上缴渠道不变）原则的限制，这一时期的企业兼并实际上难以实现深度联合，更谈不上整合，其结果必然是有集团之名，无集团之实。在企业兼并的基础上，开始对一些长期亏损、资不抵债的企业进行破产。
【案例】“承包英雄”马胜利
1984年，石家庄造纸厂已经连续三年亏损。年初上级下达了实现17万利润的指标，无人敢应。马胜利，作为当时厂里的一个业务科长，出人意料的提出由他来承包造纸厂，年底上缴17万的利润，完成上级指标，一时引起轰动。最后，在石家庄市领导的支持下，马胜利承包了造纸厂。结果承包当年，马胜利就让亏损的造纸厂实现盈利140万，第二年盈利280万，第三年盈利320万，马胜利创造的“一包就灵”的改革神话，立即闻名全国。
1987年，马胜利宣布成立《中国马胜利造纸企业集团》，计划在全国20个省市承包100家造纸企业。在不到两个月的时间内，马胜利就对27家造纸厂实行了承包。到1989年初，承包企业达到数十年。
但是，马胜利的失败就像他的辉煌一样来得异常迅速。不到一年的时间，马胜利在各地承包的造纸厂相继出现亏损，甚至有一些企业提前中止了承包合同。
现在来看，究其失败的原因，其中最关键在于，马胜利的承包带有太强的随意性，没有任何的资源整合，没有任何的管理、人才和技术的输出，更没有集团化的战略思维。而这些失败因素，也正式那个年代企业兼并并成立企业集团的弊端所在。
• 承包过程中的风险机制
在承包过程中，国有企业也开始萌生风险意识，采取规避风险的相关措施。比如，一些企业采用了全员抵押承包的方式，从经营者到普通职工，根据承担责任的大小，分别以工资、奖金及交纳不同数额的抵押金作为风险基金，从而实现国家与企业、企业与职工之间的责、权、利对等，在一定程度上避免了承包制对企业和国家带来的风险，也从客观上调动了员工的积极性和责任心。
